Тема: Зонирование сельскохозяйственных земель Республики Мордовия
Начиная говорить о зонировании сельскохозяйственных земель Республики Мордовия, следует рассмотреть что подразумевается под понятием зонирование и какие системы зонирования существуют в Российской Федерации и за рубежом.
Обычно под зонированием территории понимается разграничение участков, которые отличаются друг от друга по каким-либо признакам, установление на этой основе границ зон и подзон, а также указание перечней разрешенного использования и допустимых строительных изменений в их пределах — градостроительных регламентов. Функциональное зонирование территории — разграничение территории района и муниципальных образований по ее назначению с определением для каждой из зон целевого функционального использования и режимов. Выполнение территорией приоритетных для нее функций должно обеспечиваться установлением и соблюдением режима использования территории.
Зонирование как способ правового воздействия на земельные отношения изначально начал применяться в градостроительной деятельности для регулирования застройки населенных пунктов. Считается, что впервые он был применен в США[1], где зонирование территорий стало осуществляться на местном уровне и заключалось в подразделении различных видов землепользования и установлении их общественно значимых параметров путем выделения на территории административных единиц целевых зон землепользования, установления в их границах соответствующего правового режима и контроля за его соблюдением. Нормативные акты местных органов самоуправления по зонированию (ордонансы) были обращены непосредственно к частным лицам и устанавливали их права и обязанности по использованию находящейся в границах данной зоны земельной собственности. В ордонансе приводится исчерпывающий перечень разрешенных в данной зоне видов землепользования (от строительства завода до размещения рекламных щитов). Все виды землепользования делятся на разрешенные по праву и условные, осуществляемые только при получении специального разрешения администрации. За нарушение правового режима зон устанавливается юридическая ответственность в виде денежного штрафа или лишения свободы на срок от нескольких дней до одного года. Таким образом, с помощью зонирования в США стал устанавливаться конкретный правовой режим земельных участков в населенных пунктах, за нарушение которого предусматривалась юридическая ответственность.
В дальнейшем, помимо урбанистического зонирования (в городских населенных пунктах), стало развиваться сельскохозяйственное и экологическое зонирование[2].
По аналогии с американской моделью зонирование территорий стало применяться и в других странах для регулирования земельных отношений в государственных и общественных интересах, в том числе и в России.
Но в России, начиная с советского периода, зонирование территорий стало не самостоятельным способом установления правового режима земель, а, как правило, дополнительным по отношению к делению земель на категории. Действующее законодательство предусматривает в основном деление территорий для разграничения правового режима земель отдельных категорий, например: населенных пунктов, земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых территорий и др.; а также для установления специальных правовых режимов определенных территорий в целях выполнения специальных функций (охранных, экологических и др.) в виде зон с особыми условиями использования.
Земельный кодекс РФ устанавливает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1)[3].
К сожалению, термин «зонирование» получает различное толкование в законодательстве РФ, в частности ярким примером такого различия в подходах к зонированию можно наблюдать в Земельном кодексе РФ и Градостроительном кодексе РФ.
Например:
• – в ЗК РФ предусмотрено зонирование территорий для уточнения правового режима земель без установления видов, оснований и порядка такого зонирования;
• – нормы ГрК РФ регулируют деятельность по градостроительному зонированию территорий поселений, в результате которого в границах поселений устанавливаются территориальные зоны с определенными видами разрешенного использования земельных участков;
• – также ГрК РФ предусмотрено определение функциональных зон в процессе территориального планирования территории РФ, субъектов РФ и муниципальных образований для размещения и функционирования объектов государственного и муниципального значения.
Поэтому с одной стороны, функциональное зонирование становится широко используемой правовой нормой на уровне Российской Федерации в ряде субъектов, с другой стороны, зонирование не учитывает в должной мере природную (ландшафтную) структуру территории, не направлено на установление четкого правового режима земельных участков на длительный срок, а ограничения на использование земельных участков в пределах функциональных зон на практике нередко не соблюдаются самими же планировщиками.
Термин "разрешенное использование земельного участка" был заимствован из американского законодательства. Данная характеристика земельного участка определяет конкретный разрешенный вид деятельности на нем. В России данная характеристика возникла с приходом советской власти и установлением исключительной государственной собственности на землю. Земельные участки с самого начала советского периода стали предоставляться физическим и юридическим лицам в пользование для конкретной цели. Цель использования указывалась в акте уполномоченного органа власти о предоставлении земельного участка. Государство как единоличный собственник определяло хозяйственное назначение отдельных участков земли, определяло условия и порядок использования земли в соответствии с ее назначением[4]. Целевое назначение земельного участка могло пониматься исключительно как использование в соответствии "с целью предоставления", которая фиксировалась в документе о предоставлении земельного участка в пользование[5].
При переходе России к рыночным отношениям в период 90-х годов прошлого столетия постепенно сформировалось понятие "разрешенное использование земельных участков" в муниципальном и градостроительном законодательстве. В российском земельном законодательстве на федеральном уровне же стало применяться сравнительно недавно. Термин "разрешенное использование земельных участков" является переводом правовой конструкции "permitted use of land plot" и был заимствован для целей разработки муниципальных правовых актов из американского законодательства, где определение разрешенного использования земельных участков отнесено к компетенции именно органов местного самоуправления[6]. Первое упоминание разрешенного использования земельного участка появилось в Указе Президента РФ от 22.07.1994 № 1535 "Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года", а законодательное определение разрешенного использования земельных участков впервые было сформулировано Градостроительным кодексом РФ 1998 г..
Все решения о зонировании территории оформляются специальными документами. К документам зонирования относятся:
а) карты расположения и границ зон и подзон (карты зонирования с указанием кодов зон и подзон);
б) градостроительные регламенты зон и подзон (текстовые материалы).
Документы территориального (правового) зонирования разрабатываются с использованием материалов земельного кадастра и градостроительного кадастра, а до их создания — данных БТИ (данные о границах отдельных земельных участков существующих районов и территориальных зон) и действующей градостроительной документации (генеральных планов, проектов детальной планировки и иных проектов, утвержденных в установленном порядке в части территориальных границ, характеристик и параметров перспективного развития районов и населенных мест).
По существу, так же является зонированием и выделение в составе каждой категории различных видов земель (сельскохозяйственные угодья, земли энергетики, транспорта, обороны, безопасности, радиационных и ядерных объектов и т.д.).
Рассмотрим более подробно земли сельскохозяйственного назначения. Выделение категории земель сельскохозяйственного назначение связано с одним из важнейших принципов земельного законодательства – целевым назначением земель. Земли используют сообразно их назначению. Ключевое значение среди всех категорий земель занимают именно земли сельскохозяйственного назначения, что объясняется их социально-экономической важностью и незаменимостью как средства производства в сельском хозяйстве.
Земли сельскохозяйственного назначения – это земли, предназначенные и предоставленные для нужд сельского хозяйства за пределами населенных пунктов. Они предоставляются для сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских, учебных и иных, связанных с сельскохозяйственным производством целей, сельскохозяйственным предприятиям, организациям, учреждениям, гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального предпринимательства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота.
В земельном фонде республики Мордовия, земли сельскохозяйственного назначения составляют 63,8 %.
В состав земель сельскохозяйственного назначения входят сельскохозяйственные угодья и земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, лесными насаждениями, не входящими в лесной фонд, коммуникациями, поверхностными водными объектами (искусственные водоемы, реки, ручьи и др.), не переведенными в категорию земель водного фонда, а также постройками и сооружениями, необходимыми для функционирования сельского хозяйства.
Распределение земель сельскохозяйственного назначения по угодьям отражено в таблице 1.
Таблица 1
Распределение земель сельскохозяйственного назначения по угодьям
Наименование угодий
Площадь,
тыс. га % от общей площади
Сельскохозяйственные угодья 1527,1 91,60
В стадии мелиоративного строительства и восстановления плодородия 2,6 0,16
Лесные земли 5,0 0,30
Лесные насаждения, не входящие в лесной фонд 58,8 3,53
Под водой 13,9 0,83
Земли застройки 5,7 0,34
Под дорогами 17,5 1,04
Болота 7,3 0,44
Нарушенные земли 0,4 0,02
Прочие земли 29,0 1,74
Итого земель 1667,3 100,00
Классификация земель характеризует качество земель, ресурсный потенциал сельскохозяйственного производства Российской Федерации и отдельных территорий, свидетельствует о пригодности земель под различные виды сельско- хозяйственных угодий, о возможности выращивания и потенциальной урожайности основных сельскохозяйственных культур, эффективности различных отраслей сельского хозяйства [8].
Классификация представляет собой агропроизводственную группировку земель по пригодности для использования в сельском хозяйстве, уровню потенциального плодородия и лимитирующим его негативным факторам. Она базируется на информации о естественных признаках земель (свойства почв, климат, рельеф, естественная растительность, технологические свойства и прочее), которая содержится в материалах почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий.
Основным показателем плодородия земель является зерновой эквивалент, интегрирующий в себе основные признаки пригодности земли для использования в сельском хозяйстве:
• ассортимент сельскохозяйственных культур, которые могут выращиваться на земельном участке;
• уровень нормативной урожайности сельскохозяйственных культур и естественного травостоя;
• уровень нормативных затрат на возделывание и уборку культур, на поддержание плодородия почв.
Разнообразие почвообразующих пород, форм рельефа, растительности обуславливают значительную мозаичность структуры почвенного покрова.
Литература
• [1] Подробнее см.: Галятин М. /О. Зонирование – способ правового регулирования земельных отношений в США // Правоведение. 1983. № 6. С. 86–90.
• [2] Московский экономический журнал №4 2018/ Зонирование территорий в зарубежных странах/ Варламов Анатолий Александрович, Антропов Дмитрий Владимирович, Синица Юлия Станиславовна,
• [3]. Российская Федерация. Земельный кодекс РФ [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 25.10.2001 (ред. от 03.07.2016) № 136 // Правовая система «Консультант плюс», 2016.
• [4] Земельное право / под ред. Н. Д. Казанцева и А. А. Рускола. М., 1949. С. 13.
• [5] Бандорин Л. Е. Указ. соч. С. 12.
• [6] Правовое зонирование: опыт разработки "Правил землепользования и застройки" в городах России / под ред. А. Высоковского и У. Валлетты. М.: Русская панорама, 1999. С. 48; Афанасьева Т., Трутнев Э., Валлетта У. Правовое зонирование города. Введение в проблемы организации современной системы землепользования и застройки в российских городах в условиях формирования рынка недвижимости // Просто недвижимость. 1997. № 20. С.
• [7] https://www.law.ru/article/23019-pravovoy-rejim-zemel-selskohozyaystvennogo-naznacheniya
• [8] https://helpiks.org/6-73.html ( Истоки и традиции зонирования)
• публичная кадастровая карта https://kadastrmaps.com/?yclid=6965072691498640396
• атлас Мордовии: https://geoportal.rgo.ru/catalog/regionalnye-atlasy/geograficheskiy-atlas-respubliki-mordoviya?items_per_page=100&tiles=1
